Otra mirada sobre el Estado (argentino)

Columnista apropiado: Guido

Una parte significativa de los visitantes a un blog no lee la columna de comentarios, especialmente si es muy larga. Es la pérdida de ellos. Pero a veces hay intervenciones que me siento impulsado a rescatar en una entrada aparte (por sus méritos, y porque quiero discutirlas). Guido, habitual y reflexivo comentarista, aporta aquí algunas observaciones inteligentes sobre el Estado, refiríéndose especialmente al nuestro. En realidad, el post en el que su comentario es el n° 39 ¿Cuándo se jodió el Estado?, trataba sobre la hegemonía que logró en los últimos 40 años el sistema financiero globalizado sobre el proceso de asignación de recursos. Y de cómo los Estados nacionales terminaron dependiendo de él, y de su lógica. Pero los comentarios recorrieron también otros caminos.

Ahora, el hecho que sus observaciones sean inteligentes, no significa que esté de acuerdo con ellas. A algunas las cuestiono al final, en la intervención que habitualmente me reservo. Pero hay un elemento fundamental que las hace valiosas: Guido – se ve – conoce el Estado por dentro, y entiende su lógica. Para un país que tiene tan alta proporción de habitantes cuyos ingresos dependen directamente del estado, las discusiones sobre la administración pública muestran una ignorancia asombrosa (Para no hablar del carácter cerril de nuestras peleas políticas: un par de comentaristas «saltaron» sobre el hecho que yo había mencionado el deterioro de la posición social de los docentes a partir de la mitad del siglo pasado. Aparentemente, si un peronista reconoce el hecho que el gobierno de 1946 a 1955 no fue perfecto y no solucionó todos los problemas, eso prueba que Perón era nomás un dictador fascista).

Aquí está el comentario de Guido. Las correcciones que hice son mínimas y, por supuesto, no cambian en nada el sentido:

«Llego muy tarde a una discusión muy larga, pero me permito observar algunas cosas que me parecen relevantes, sin referirme a los que las señalaron (para no ir con la pantalla de arriba pa abajo y de abajo parriba, perdón).

1) Si lo que jodió al estado es la «colonización» – y el consecuente desplazamiento de los que saben – nunca puede buscarse el origen del problema en la última mitad del siglo pasado. Sencillamente porque el período previo también está marcado por la «colonización». Si vamos al período de formación o consolidación del estado nacional – ¿1860 – 1890? – lo que vemos son capitanes de milicias semianalfabetos que son nombrados jueces de paz y cosas por el estilo una vez que su facción accede al poder.

El estado «oligárquico» no fue otra cosa que una «primocracia», una sólida estructura clientelar jerárquica que construyó estabilidad política distribuyendo cargos, financiados por la explosión de las rentas de Aduana, entre las élites, desde la capital hasta el último pueblo del desierto. Su reemplazo por los radicales «presupuestívoros» (así llamados por los ñoquis desplazados) tampoco puede identificarse con la edad de oro de la profesionalización perdida.

El estado siempre está «colonizado», porque «el» estado no es otra cosa que la instancia de poder concentrado de la sociedad por la que disputan los distintos grupos. Acceder al control del estado por una facción, partido, grupo, clase o lo que sea, no es otra cosa que «colonizarlo». El carácter «colonial» es la naturaleza del estado. El estado neutro y cosificado es una leyenda urbana.

2) Más bien, y de manera no lineal (ni que aclarar hace falta), la proporción de entenados tiende a bajar desde una perspectiva secular. Esto es así por la misma naturaleza de las funciones que cumplen los agentes del estado, que tiende a la profesionalización. Sencillamente, ya no es viable poner a un bachiller a manejar hacienda en un municipio.

3) Si, como digo, el grado de profesionalización de los agentes del estado es mayor que hace 60 años, e infinitamente mayor que hace 120 (de hecho creo que es mayor que hace 30, con un salto positivo en…ay, los 90) y son muchos más los cargos concursados que los que tuvimos en cualquier momento de nuestra historia – incluyendo una imaginaria Edad de Oro – el problema debería pasar por otro lado.

4) Al respecto, me parece bastante dudosa, empíricamente digo, la tesis que afirma que una estructura burocrática formada por profesionales sin lazos políticos sea, necesariamente, más eficiente. Creo que es un axioma implícito en el «relato» que Abel describe como «revolución conservadora«. Los ejemplos más fuertes, creo, los podemos encontrar en aquellas instancias públicas donde a todos los cargos se llega por concurso público. Típicamente: salud y educación. Comparemos un hospital público o una escuela pública con sus equivalentes privados. En el segundo caso (los privados), la elección de los profesionales es por definición arbitraria (lo decide el dueño, el directorio o lo que sea), rara vez se concursa y el nepotismo es lo más común. Si sos médico o docente y querés entrar en tal escuela o clínica NO HAY otra forma que «conociendo a alguien». En el estado (aunque estas cosas ocurren) es mucho más difícil y, en algunos casos, virtualmente imposible (si alguien conoce alguna manera de sortear los actos públicos docentes que avise, será recompensado, je).

5) Si comparando dos estructuras que se dedican a lo mismo vemos que funciona mejor aquella donde campea la arbitrariedad y el nepotismo y, por el contrario, presenta serios problemas una donde los cargos se obtienen por oposición de antecedentes el problema está por otro lado.

Para el caso de la educación, al menos parte del problema puede estar en los derechos laborales. Es cierto, los salarios pueden ser más bajos que hace décadas, pero en esos tiempos no existía el estatuto docente. La ventaja de una escuela privada con respecto a una pública es la discrecionalidad que permite a un directivo rajar a patadas a un maestro que no trabaja bien. Un directivo del sistema público no tiene derecho a hacer eso. Supongo que esto puede ser extendido a la estabilidad laboral de otro empleados públicos. Quien haya trabajado en el estado puede dar fe de la productividad relativa mayor de los contratados/precarizados o los «decreto x»  con respecto a la aristocracia de planta. Apenas entrase a planta, el doctor Chase empezaría a llegar todos los días a las 11, pero House lo mantiene como becario eterno. El empleado público sajón no es más formado ni mas eficiente ni menos enredado en redes clientelares: es más precario.

6) Es decir, entonces, que el problema no es la «colonización» por grupos, sino, por el contrario, los mecanismos creados para evitar la colonización. Se crearon mecanismos para que se concursen los cargos y se les dió estabilidad evitando el dedo. Y entiendo que cierto grado de discrecionalidad es indispensable para dirigir adecuadamente una organización de cualquier tipo.

7) Ese es, me parece el triunfo «cultural» que describe Abel: convertir el estado en algo externo a la «sociedad civil», obligado a seguir regulaciones que lo hacen estructuralmente inviable (Mariano T., que se quejaba por las ROE, lo invito a hacerme los trámites para salir de excursión con los alumnos o solicitar 20 litros de pintura para pintar un aula). Con esos controles (necesarios en algunos casos, francamente absurdos en la mayoría) orientados a luchar contra «la corrupción» (que no mitigan ni un poquito) convierten el cambio de tres bombitas de luz en un proceso licitatorio de meses, sujeto a revisión y bloqueo permanente por la «sociedad civil». Ningún empresario privado, obligado a seguir esas reglas, tendría la persiana abierta más de una semana.

8) La «batalla cultural» que hay que dar para legitimar el estado como administrador de lo social, entonces, implica desmontar los mecanismos que lo tratan como sospechoso eterno, haciéndolo lento e ineficaz. Suena algo pretensioso hablar de «modelo», pero la arbitrariedad atrubuída (con razón) al manejo kirchnerista del estado es su marca más evidente. Consiste, ni más ni menos, que administrar el estado como un empresario administra su empresa: a dedo y no siguiendo manuales de procedimiento que no sirven para nada fuera de mundos bucólicos y abstractos (los manuales de buena gobernanza son el fourierismo de la era neoliberal). Al fin y al cabo, es para eso que votamos un administrador cada cuatro años».

Mis observaciones: Ante todo, y a pesar de reconocer que Guido habla desde adentro, quiero señalar que no estoy de acuerdo en considerar, en abstracto, más eficiente a la educación privada que a la pública. Aún menos, en abstracto y en la práctica, que la atención médica privada sea más eficiente que la pública, como parece implicar.

Es cierto que el juez definitivo, los padres, aún en sectores muy pobres, están eligiendo la escuela privada, aunque sea la muy humilde parroquial, sobre la pública. Pero eso se debe a las huelgas docentes – porque la escuela es – pública o privada – también una guardería. Y sobre todo, a un proceso de selección negativa que se ha dado en las últimas dos generaciones. Antes de ello, las escuelas privadas eran para los «repetidores», salvo las de las colectividades extranjeras y alguna de excelencia. Y las mejores, de élite, estaban en el sector público: el Nacional Buenos Aires, el Carlos Pellegrini, el ILSE,…

Algo de eso queda todavía, donde perduran los legados de conducciones excepcionales. Porque mucho más importante que las estructuras, en este campo como en otros, son los liderazgos. Sociedades maduras – no la nuestra, lamentablemente – reconocen que la capacidad de conducir e inspirar es un bien escaso, lo buscan y lo conservan.

Expresada mi opinión, reconozco que fui impreciso cuando en una observación casual en ese post, dije que «el Estado argentino, como estructura burocrática, se “jodió” en forma muy visible en los años de Menem, cuando los “retiros voluntarios” que acompañaron las privatizaciones provocaron una selección inversa entre sus funcionarios: se fueron los más capaces y más emprendedores». Creo que es cierta, pero se refiere a un segmento muy específico de la administración pública.

Es necesario tener claro que inútiles y vagos hay en todas partes, en el Estado y en la actividad privada. Tampoco son una raza aparte. Como la naturaleza humana es como es, hay algo de ellos en nosotros, y nos manifestamos como tales dependiendo del lugar que ocupamos y hasta la época de nuestras vidas. Las leyes laborales y los sindicatos defienden a todos indiscriminadamente, como debe ser. Y cabe agregar que en la actividad privada es mucho más fácil que un perfecto inútil, por ser el hijo del dueño, llegue a los más altos cargos de decisión ¿Es necesario dar ejemplos?

(Aparte: la gran ventaja que tienen las empresas privadas sobre las públicas, en el campo de la eficiencia, es que las primeras, si fracasan, suelen quebrar. Pero ahora que hay empresas que han crecido tanto que pueden chantajear al Estado con el costo de dejarlas caer…, esa ventaja se está perdiendo).

Hasta aquí, es un argumento en favor del grado de discrecionalidad que aconseja Guido. Pero cuando señalé el efecto negativo de los «retiros voluntarios», las (aparentemente) jugosas recompensas para el que decidía irse, estaba pensando en esa capa de funcionarios de carrera en los niveles medios que son en alguna forma «la memoria del estado». Que conocen la actividad que supervisan en una forma que sólo se adquiere con largos años de experiencia.

(Dicho sea de paso, Néstor Kirchner, como gobernador por muchos años, entendía esto perfectamente. De ahí su reluctancia a cambiar funcionarios: Sabía del tiempo que se tarda hasta aprender «los timbres que hay que tocar»).

Entonces, Guido, amigos, esto es, como muchas otras cosas, un problema de equilibrio. La formación de estructuras burocráticas impersonales es, lo describió muy bien Max Weber, una función del tamaño de la empresa o de la sociedad. No se puede manejar a una firma multinacional como a una empresa familiar. No se puede manejar a un país mediano como a una provincia. No es que se maneje mal, es que es imposible materialmente hacerlo.

Pero si las decisiones finales – o algo tan básico como su propia selección y promoción – la manejan los mismos funcionarios…, se convierte en un mandarinato, atento solamente a su perpetuación. Eso le pasó hasta al Partido Comunista de la Unión Soviética. Por eso el rol de la política – y de mecanismos de selección tan aparentemente ineficaces y corruptibles como los de las democracias modernas – es fundamental.