Menem, Kirchner y los militares

Gorra Colegio Militar de General

Una de las cosas que se discute en el seno del peronismo -cuando no se están tuiteando denuncias o frases ingeniosas, claro- es la necesidad de pensar una política para las Fuerzas Armadas. El justicialismo, por historia y por doctrina, no ve a los militares como un “jarrón chino”, ni tampoco comparte la hostilidad automática del progresismo. Y percibe que si -como espera y tiene razonables probabilidades- vuelve a gobernar, ese es uno de los temas estratégicos.

En este humilde blog se ha sugerido -más recientemente en la larga saga de Daniel Arias sobre políticas nuclear y marina- que las FF.AA. pueden cumplir, como en todos los países que se toman a sí mismos en serio, una función importante en el desarrollo tecnológico y de las industrias avanzadas. Pero esos son objetivos, parte de una política. No es toda. Que incluye, por supuesto, la interacción con los hombres, y crecientemente mujeres, que eligen la carrera militar.

Por eso, voy a compartir con ustedes algunas partes de este artículo de Rut Diamint (profesora de Seguridad Internacional en la Universidad Di Tella) “El control civil de los militares en Argentina“. El enfoque es histórico y legalista, y dedica el mayor espacio a la política de Alfonsín (previsible). Pero lo que me parece interesante para el caso son los fragmentos que tratan sobre los mandatos de Carlos Menem y de Néstor Kirchner, en que se tomaron decisiones fundamentales en muchos aspectos.

(¿Tenemos claro que, después de los 9 años fundacionales, definitorios y lejanos del gobierno de Juan Domingo Perón del ´46 al ´55, y del mítico y trágico período cuando retornó al poder en el ´73 y murió un año después -ya han pasado 42 años…-, los únicos mandatos completos de presidentes de origen peronista fueron los de Menem, Kirchner y Cristina Kirchner? Remarco esto porque los voceros del régimen -profesionales o aficionados- tratan de crear la imagen de 72 años de populismo peronista, un karma que debe ser vencido por un mandatario republicano. La figura ahora es Macri, pero antes fue De la Rúa, antes que él Alfonsín, y todavía antes usaban uniforme militar, justamente… Además, como sabemos, las políticas económicas de Menem y las de los Kirchner fueron diametralmente opuestas. Eso hace pensar a qué se refieren otros críticos no peronistas cuando piden que “vuelva el peronismo”…).

Al final, y como de costumbre, mi comentario.

“… Carlos Menem, que asumió el poder en 1989, estaba igualmente convencido de la necesidad de reducir la autarquía militar y reforzar la conducción civil de la defensa. Se trataba, todavía, de una condición institucional básica para el funcionamiento de la democracia. Pero, a diferencia de Alfonsín, Menem no apeló a la juridicidad para limitar la autonomía militar, sino a un juego político que buscaba generar dependencia personal. A los pocos meses de comenzar su mandato, el presidente definió el rol de los militares de esta manera: «El Ejército Argentino, en el marco del poder político constituido, debe contribuir a la tranquilidad y estabilidad de las instituciones republicanas».

No obstante esta definición, y a pesar del rechazo de la mayor parte de la sociedad, Menem buscó descomprimir la presión militar y otorgó el indulto a los jefes militares por medio de 11 decretos firmados en 1989 y 1990, que beneficiaron a 220 oficiales y 70 civiles, entre los que se encontraban, además de los principales responsables de las violaciones a los derechos humanos, los jefes de la Guerra de Malvinas y militares que se habían levantado contra el gobierno de Alfonsín, así como dirigentes de la organización guerrillera Montoneros. Aunque los crímenes de lesa humanidad son imprescriptibles y no admiten ser amnistiados, como determinó la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el presidente justificó los indultos en el artículo 99 inciso 5 de la Constitución Nacional. Su argumento consistía en la necesidad de superar los odios y consolidar la reconstrucción nacional cerrando una etapa del pasado, pero su consecuencia fue la ruptura del marco de juridicidad fundante de la democracia, el avasallamiento del Poder Judicial, que había juzgado y condenado a los indultados y el restablecimiento de una atmósfera de impunidad.

Pero al mismo tiempo, aunque nunca hizo explícita su voluntad de debilitar a las Fuerzas Armadas, Menem siguió una línea política que demostró que no temía los planteos corporativos. En ese sentido, puso a las Fuerzas Armadas en el mismo nivel que otras instituciones del Estado, sin reconocer sus prerrogativas. Negoció con los oficiales que se mostraban más leales y rompió con las cadenas corporativas, lo cual contribuyó a debilitar a los militares, aplacó algunas demandas y recompuso selectivamente aquellas funciones que eran útiles a sus proyectos. Negoció con las cúpulas beneficios a cambio de lealtad.En 1996, después de cinco ministros de Defensa, asumió Jorge Domínguez. A diferencia de los dos primeros ministros, Ítalo Luder y Humberto Romero, con una agenda peronista tradicional, del tercero, Antonio Erman González, que miró el tema con ojos de economista, y del cuarto, Oscar Camilión, que mantenía históricas alianzas con los militares, Domínguez se propuso demostrar ejecutividad. Fue el ministro de Defensa peronista que más logros obtuvo. Poco tiempo después de asumir el cargo, y luego de varios años de indefiniciones, firmó el decreto 1116/96, donde se establecía un esbozo de política de defensa. Aunque no alcanzó para institucionalizar las políticas y redefinir el papel de las Fuerzas Armadas, al menos demostró que el Ministerio era algo más que un mediador entre el gobierno y los reclamos de los militares, a quienes sedujo con la idea de construir un «Pentágono», un edificio inteligente que agruparía el Ministerio y la conducción de las tres fuerzas, pero que nunca se concretó.

Otros avances del gobierno de Menem fueron la anulación del servicio militar obligatorio, la intensificación de las misiones militares conjuntas con otros países, la creación de la Junta Superior Logística, la aprobación de la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas y la continuación de la preparación del Libro Blanco de la Defensa, que finalmente fue publicado en 1999. No obstante, es necesario recordar que fue también durante la presidencia de Menem cuando surgieron casos de corrupción vinculados a la venta de armas a Ecuador –lo que alejó a Argentina de Perú, uno de sus aliados tradicionales en la región– y a los turbios negocios de la Fuerza Aérea en los aeropuertos. Y fue también Menem quien desinstitucionalizó el procedimiento de toma de decisión en las cuestiones de defensa. El Ministerio nunca logró superar el personalismo con el cual el presidente resolvía los temas militares. Desde el punto de vista de la gestión, tampoco desarrolló una administración eficiente: no estableció metas institucionales y actuó sin precisar lineamientos integrales para el funcionamiento del sistema.

Pero sería un error pensar que los indultos y el personalismo respondían a una estrategia de Menem de favorecer a los militares. Quizás su mayor avance fue la construcción de un medio regional más seguro, minimizando las tensiones militares, con iniciativas claras de cooperación con los países vecinos, sobre todo con aquellos con los que existieron hipótesis de conflicto a lo largo del siglo XX. Se dio por finalizada la rivalidad con Brasil y se incorporaron al Mercosur acuerdos específicos de seguridad, al tiempo que se institucionalizó el diálogo con Chile a través de la creación del Comité Permanente de Seguridad. Se impulsaron medidas para el resguardo de la democracia: el representante argentino ante la Organización de Estados Americanos (OEA) fue quien elevó la propuesta de suspender la membresía de los países que interrumpieran el orden constitucional. También se promovieron modificaciones para subordinar la Junta Interamericana de Defensa, integrada por militares de todos los países, a la OEA, limitando su autonomía y convirtiéndola en un órgano de asesoramiento técnico-militar sin funciones operativas. Además, Menem utilizó la política internacional para moldear los nuevos roles militares y decidió la participación argentina en la Guerra del Golfo, a donde envió dos naves. En ese sentido, la Cancillería reemplazó al Ministerio de Defensa en la definición de las políticas de seguridad internacional.

Menem perdió la batalla por su segunda reelección y dejó el gobierno en 1999, en medio de fuertes críticas desde distintos sectores de la sociedad y amenazado por juicios de corrupción. Pese a ello, es justo reconocer que, en el ámbito regional, logró una concordancia positiva con los países vecinos que se tradujo en una disminución de la confrontación. En el orden interno, cerró el ciclo de levantamientos militares que habían jaqueado los primeros años de democracia. Durante su gobierno, el jefe del Ejército, Martín Balza, formuló por primera vez una disculpa institucional por las acciones ilegales de las Fuerzas Armadas durante la última dictadura, un discurso que, aunque pudo haber tenido objetivos ocultos, sin duda contribuyó a definir una conducta diferente. No obstante, el mismo protagonismo asumido por Balza demuestra la falta de conducción integral del sistema de defensa. En suma, Menem dio un paso más en el largo camino de desmilitarización de la política, siguiendo algunas propuestas de su antecesor, pero con un estilo pragmático que politizó a las Fuerzas Armadas según las conveniencias de su proyecto político.

o o o

… A casi 20 años del retorno a la democracia, Argentina volvió a atravesar una crisis militar en 2003, esta vez desencadenada por la reacción de Brinzoni contra la decisión del nuevo presidente, Néstor Kirchner, de destituirlo como jefe del Ejército, en el marco de un desplazamiento más amplio de las cúpulas de las Fuerzas Armadas.

Kirchner comenzó su gobierno, en mayo de 2003, con la cabal decisión de ganar rápidamente legitimidad pública y, al mismo tiempo, neutralizar las intenciones autonómicas de cualquier sector del Estado. Desde el inicio, además, demostró que tenía una posición clara respecto al tema militar y que estaba dispuesto a llevar adelante una agenda de derechos humanos. El 24 de marzo de 2004, a 28 años del último golpe de Estado, el nuevo jefe del Ejército, Roberto Bendini, descolgó de las paredes del Colegio Militar los retratos de Jorge Rafael Videla y Reynaldo Bignone, ex-presidentes de la última dictadura y antiguos directores de la institución. Para hacerlo, Bendini tuvo que subirse a una tarima y quitar personalmente los cuadros. Desmontó así, por orden del presidente y en una ceremonia transmitida por televisión, los símbolos del aberrante pasado autoritario. Se quebró una tradición castrense. Más tarde, Kirchner ordenó entregar la sede de la Escuela de Mecánica de la Armada (ESMA), donde había funcionado el mayor campo de concentración de la dictadura, a los organismos defensores de los derechos humanos, para convertirla en un Museo de la Memoria y albergar el archivo de la represión ilegal.

En realidad, la cuestión militar no volvía al centro del debate político solo por voluntad de Kirchner, sino también por la decisión del Poder Judicial de detener a 10 militares, tres de ellos aún en actividad, por la Masacre de Margarita Belén, ocurrida en la provincia de Chaco el 13 de diciembre de 1976, cuando 22 presos políticos fueron ejecutados en forma sumarísima y luego desaparecidos. A este fallo se sumó el pedido de extradición de noviembre de 2003 del ex-militar argentino Ricardo Cavallo, detenido en México, solicitado por el juez español Baltasar Garzón. Con su pedido, Garzón reavivó el debate sobre la extradición de militares argentinos para que sean enjuiciados fuera del territorio nacional: la cuestión de la territorialidad del derecho.

En este nuevo clima, la demanda continua de los organismos de derechos humanos y el mayoritario apoyo de la prensa a los juicios contra los militares, junto con la historia de la generación a la cual pertenece Kirchner, incentivaron al gobierno a sostener el tema como uno de los ejes de su agenda política. En 2003, el Congreso sancionó una ley que dio cumplimiento a los tratados internacionales en materia de derechos humanos y que declaró la nulidad de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida. En julio de 2006, la Corte Suprema anuló los indultos. Con estos avances se recuperaba, después de muchos años, la idea inicial, esbozada en el comienzo de la transición a la democracia, de aplicar la juridicidad para resolver la cuestión militar.Pero la claridad de los objetivos de Kirchner en los temas de derechos humanos no se tradujo en una política de defensa nítida. El presidente designó a jefes militares cercanos a él, lo cual es lógico e incuestionable, pero los mantuvo en sus puestos pese a que recibieron serias críticas. El jefe del Ejército, Bendini, en su primera comunicación con sus oficiales describió su modelo de política militar, definición que no le corresponde y que en una democracia plena debería hacer que las autoridades le aplicaran una firme sanción: la política militar es una decisión del poder político, del presidente o del ministro de Defensa, pero no de las Fuerzas Armadas. Kirchner, sin embargo, ratificó ese plan en la Cena de Camaradería de las Fuerzas Armadas.

La gestión del primer ministro de Defensa de Kirchner, José Pampuro, se destacó por desarrollar una activa agenda de cooperación regional que culminó con la constitución de una fuerza binacional argentino-chilena para misiones de paz, logro de importancia para las relaciones bilaterales y que abre perspectivas de cooperación con otras naciones. Además, se diseñaron algunas medidas que no llegaron a implementarse durante su gestión, como la reforma de la justicia militar, cambios en el sistema de educación de los oficiales y el traslado al ámbito civil del control del tráfico aéreo comercial.

Nilda Garré, quien reemplazó a Pampuro al frente del Ministerio, cambió el eje del discurso, en base a un diagnóstico que coincide con la visión de algunos académicos y especialistas: los gobiernos democráticos que se sucedieron desde 1983 no pudieron completar el proceso de conducción civil de la defensa debido a la decisión de aplicar un enfoque delegativo de las funciones civiles a los militares. Esto impidió que se efectivizara la conducción de las Fuerzas Armadas desde la estructura ministerial y los poderes Legislativo y Judicial. En un discurso ante el Ministerio de Defensa de Uruguay, Garré reconoció la existencia de control civil, pero lo consideró deficitario: «Las sucesivas administraciones gubernamentales desde la recuperación de la democracia en 1983 limitaron sus esfuerzos a un conjunto de medidas menores y de coyuntura, sin que el cambio en las condiciones fuera acompañado por una consecuente reforma integral, orgánica y funcional del sistema defensivo militar». Partiendo de este diagnóstico, la ministra comenzó a aplicar una serie de iniciativas destinadas a demostrar que era el gobierno el que organizaba la política militar y conducía el sistema de defensa. El logro más destacable de su gestión es la reglamentación de la Ley de Defensa, que se había sancionado en 1998 pero que nunca se había reglamentado. Además, completó la reforma del Código de Justicia Militar: esto implica suprimir el fuero castrense y garantiza a los militares derechos básicos, como la imparcialidad e independencia del juez, el derecho de defensa y la posibilidad de recurrir la sentencia. Por otro lado, algunas propuestas en marcha apuntan en la misma dirección: la modernización de la educación en los institutos militares, la readecuación del equipamiento, el control ministerial de todos los gastos del área y una mayor equiparación de las mujeres en funciones operativas. Finalmente, el modelo económico desarrollado por Kirchner, de corte más industrialista, incluye la participación de los militares en la producción y los desarrollos tecnológicos conectados con instituciones del ámbito universitario”.

Comento: Uno no tiene que estar de acuerdo con las valoraciones de la autora, para aceptar que es un buen resumen de esas etapas. Aunque este artículo ha sido publicado ahora en la edición de enero de Le Monde diplomatique, fue escrito en los primeros meses del mandato de CFK. De ahí la ausencia de observaciones sobre su gestión en el área.

No voy a emprender la tarea ahora, pero quiero señalar que me resulta evidente que el nombramiento de César Milani como Jefe del Estado Mayor del Ejército no fue, en los hechos, el paso más importante ni tampoco definitorio. Pero sí el más sugestivo.

Sugestivo de los límites del compromiso personal como herramienta institucional. El general Milani parece mantener mejor ese compromiso que, por ejemplo, Diego Bossio o J. M. Abal Medina, pero es obvio que no logró resucitar la “línea nacional” dentro de los mandos que fue influyente en el Ejército desde la muerte de Justo en el ´42, hasta el ´76, aún después de la purga de peronistas del ´55 y ´56.

Algo debe haber molestado del posicionamiento de Milani, o no estaría preso por delitos de lesa humanidad con indicios en su contra tan débiles. Pero la lección de su caso es firme: si se quieren Fuerzas Armadas comprometidas con objetivos y políticas nacionales, es necesario darse políticas institucionales de largo plazo. Eso no ha sido el fuerte de las experiencias peronistas modernas.

3 Responses to Menem, Kirchner y los militares

  1. CV dice:

    Caímos en el progresismo más idiota con la reforma del Código de Justicia Militar…

  2. victorlustig dice:

    Y, estimado Abel, mucho mas para agregar no hay, el Carlo les saco la guita y etcs, De la Rua no cuenta y estos ultimos la usaron de justicia en algunos casos, cuando se dieron cuenta, al final, la usaron para otros fines.

    Pero, como es costumbre, todo ad hoc, salvo en lo que se menciona en el comentario anterior

  3. elepou dice:

    Excelente, Abel, comenzar este año con esta cuestión. Es fundamental para reconstruir la Patria cuando cambie (esta vez en la línea constructiva) el poder político. Espero tus próximas intervenciones (me encantó la observación sobre los riquísimos aportes de Daniel Arias en tu Blog a lo largo de los años) sobre la cuestión de la política militar y espero que nuevos compañeros con futuro político estén ya discutiendo en el mismo sentido. Gracias y feliz 2018 con esperanza hacia un futuro mejor.

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